2005年起，国家质检总局大力推广电子监管网，反对声不断，但并未奏效。而在今年4月公布的《食品安全法（草案）》中，则又出现了电子监管制度的相关条款。

8月1日，质检总局被诉违反《反垄断法》《反不正当竞争法》。专家表示，质检总局的做法违背了现代公共服务的基本要求及依法行政的要求。

贴在产品包装上小小的电子监管码，引发了“反垄断法第一案”。8月1日，《反垄断法》实施第一天，国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）就遭遇了《反垄断法》的第一起诉讼。

原告是北京4家防伪企业，针对国家质检总局大力推行的“中国产品质量电子监管网”(以下简称电子监管网)，将其诉至北京市第一中级人民法院。他们请求确认国家质检总局推广电子监管网经营业务、强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行政行为违法。

8月2日，质检总局执法督察司副司长严冯敏，与总局下属的中国防伪行业协会3名主要负责人，约见起诉企业代表，希望企业撤诉。

北京兆信信息技术有限公司是起诉企业之一，其副总经理龙刚态度坚决：“要么他们撤销强推电子监管网的行为，并对企业损失进行补偿；要么就把我们这些防伪企业全部买下来算了，我们不干了。”

实际上，4家防伪企业的起诉捅破了一层纸，捅开了背后更多的利益博弈。

从《通知》到法律

4家企业诉称，为了推广电子监管网的经营业务，国家质检总局从2005年4月到目前为止，单独或联合其他国家机关挂名，发布了近百个文件，同时还多次召开现场会、片会，由国家质检总局的有关领导出席会议，发表讲话，督促各地企业对产品赋码加入电子监管网。另外，国家质检总局还通过该局领导接受媒体访谈、到地方检查等方式，推广电子监管网的经营业务。

此外，国家质检总局还邀请香港著名艺人刘德华担任电子监管网的形象代言人。4企业的代理律师周泽质疑：“一项中央国家机关行政措施竟然需要靠明星来号召推广?”8月6日，原本挂在国家质检总局官网和电子监管网上的广告被删除。

国家质检总局官方网对电子监管网的介绍是：“综合利用现代信息技术、网络技术和编码技术，对企业产品实施过程跟踪，为政府部门、广大企业和消费者提供社会化服务的全国性网络系统。该系统对每一件入网产品标注数码信息，消费者可以通过电话、短信、网络、终端等途径查验商品真伪；生产企业和经销商可以通过网络迅速掌握产品营销情况；执法部门可以随时掌握有关假冒产品的信息并采取处置措施。”

然而这个看似能够惠及多方的措施，在推进过程中却并不顺利。

在天津市质监局《电子监管网推进工作情况》的报告中列举了推进难题，其中指出：“电子监管网推进工作政策和法律依据不足，对企业缺乏说服力和激励效果。”

上海市质监局也在工作报告中列举了涉及技术、设备、人力等7项“推进工作中遇到的问题”。

为加大电子监管网的推进力度，2007年12月，国家质检总局发布通知，要求从2008年7月1日起，食品、家用电器、化妆品等9大类69种产品要加贴电子监管码才能生产和销售。

今年6月6日，国家质检总局成立产品质量电子监管推进领导小组。随着推进力度的加大，防伪行业的压力也与日俱增。

龙刚副总经理告诉《民主与法制时报》记者，2005年到2007年更多的是对防伪行业的价格冲击。“2008年以后变成质检总局的行政行为，上万名质检工作人员加入推进工作，不入网不准上市。”“中小防伪企业很多都倒闭了”。

然而让产品生产企业感到“寒冬”真正到来的文件则是，6月12日，质检总局下发《关于对实施产品质量电子监管首批入网产品加强监管的通知》。其中规定，首批入网产品的生产企业在申请（换发）生产许可证和强制性产品认证时，必须同时办理产品质量电子监管码和入网手续。对未按要求加入电子监管网的申请企业，不予通过生产许可和强制性产品认证。

一位不愿透露姓名的食品生产商负责人告诉记者，质检总局之前的规定可以“不理他”，“不入网也不能把我们怎么样”，“但这个文件规定不入网就不给生产许可证”。该负责人还表示，质检总局的这一规定明显违反了行政许可法。

“这个通知，企业可以不拿它当回事。我们现在把精力集中在立法上，从法律上根本消除这个条款。”中国食品工业协会秘书长马勇告诉记者，电子监管技术已经被纳入《食品安全法（草案）》。

草案第二十九条规定：国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度。具体实施办法和步骤由国务院有关部门制定。此外，仍有多项条款涉及到电子监管码。

7月25日，全国人大法律委员会组织了一次食品安全法草案的立法论证会。政府官员、法学专家和知名食品企业参与此会。会上，可口可乐、玛氏德芙、燕京啤酒等国内外知名食品企业，几乎一边倒地抵制电子监管码。

马勇告诉记者：“这个措施，对食品企业不适用。”

垫付而无利息的股份

在质疑电子监管码有效性、适用性的同时，国家质检总局大力推进电子监管网的动机也引起了人们的怀疑。

据了解，电子监管网由中信国检信息技术有限公司（以下简称中信国检）经营。

据香港联合交易所披露的公开信息显示，中信国检的注册资本为6000万元，于2005年1月20日组建。其股东股权分配情况为：中信21世纪电讯拥有50%权益，中国国家质检总局信息中心拥有30%权益，其余20%权益则由中国华信邮电拥有。

中信21世纪公司在公开信息中还披露：“中国国家质检总局信息中心之资本出资将由本集团代为垫付，不收取利息。中国国家质检总局信息中心将以日后从合资公司收取之股息偿还有关垫款”，“由于中国国家质检总局信息中心持有数据库之拥有权，且鉴于其行业政策之顾问角色，故董事相信营运合资公司乃绝对需要中国国家质检总局信息中心之参与。”

根据合资协议，“中国国家质检总局信息中心有责任（其中包括）就行业政策及业务方向为合资公司提供决策咨询，以及支持合资公司之发展。”

律师周泽表示：“显然，中信21世纪公司通过其旗下的中信21世纪电讯与国家质检总局信息中心与中国华信邮电成立合资公司，就是为了经营国家质检总局的产品质量监督权力。”

今年年初，21家食品企业联名反对“强推电子监管码”。3年前，全国的20多家防伪企业也曾联名反对过此事。今年4月17日，国家质检总局召开新闻发布会宣布，所属事业单位国家质检总局信息中心将退出在中国产品质量电子监管网的股权。

国家质检总局相关负责人在会上解释说，当初之所以持股，是因为在电子监管网研发阶段，信息中心参与了研发和技术平台设计等工作。而现在之所以又退出，是因为随着研发阶段的结束，监管网进入实际运行和推广阶段，信息中心不再参与相关工作。

周泽告诉记者，他7月17日查询工商登记，“国家质检总局信息中心还是股东，还占有30%的股份”。“作为国家持有的股权，其转让应该通过受让者竞价，而且其转股并不能使其推广电子监管网正当化和合法化。”

利益的重新分配

据了解，电子监管网的盈利模式主要有两个渠道：一是入网企业每年需缴纳600元数据维护费，另一个是消费者查询需支付查询信息费和电话费。

国家质检总局规定必须入网的69种产品共涉及企业约8.7万家，若每家每年缴纳600元，电子监管网每年则有5000余万的收入。

龙刚副总经理表示，电子监管网的这种盈利模式，是“逼迫着其他防伪企业降价”，“我们感觉压力非常大，已经开始裁员了。”

“国家质检总局推广中信国检经营的是电子监管网经营业务，确立中信国检在经营同类业务的企业中的独家垄断地位，严重损害了防伪行业各企业参与市场公平竞争的权利。”周泽说。

而对于生产企业来说，加入电子监管网，给产品赋码则大大增加了成本。国家质检总局曾多次表示，电子监管码并不会增加企业的成本。

一家糖果巧克力生产企业算了一笔账：实施监管码的成本包括购监管码费用、贴码所需人工两个部分。该公司产品每年单独包装数量为28.4亿件，如按0.03元每件计，每年购监管码费用将达到8500万，同时按1.2秒贴一码计，每年贴码所需人工515人，所支付的人工费约1800万元。再加上其他开支，成本增加总额将达每年1亿元以上。

“增加的成本企业是不会自己消化的，最后还是老百姓买单。”中国食品工业协会副秘书长马勇说，电子监管码对食品安全的控制几乎起不到作用，它不涉及食品生产过程，而是事后查找原因的手段。“监管码是产品的‘电子身份证’，但身份证不能证明这个人是好人还是坏人。”

“政府作为监管部门，法律赋予了监管食品安全的责任，为什么不想办法让企业生产出来的食品就是安全的，而非要弄一个事后的追溯手段，搞一个电子身份证？”马勇质疑，“政府是不是就为了自己的监管方便，就不顾企业，不顾老百姓的承受能力？”

专家访谈：

北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授曾多次参与《食品安全法（草案）》的讨论，对国家质检总局推进电子监管网一事一直关注。记者对其进行了专访。

记者：《食品安全法（草案）》中引入电子监管技术，是否合适？

王锡锌：它是作为一个监管措施或技术出现的，能根据原材料的提供、储存加工、销售等各方面的信息，追究责任承担者。当时监管码提出的时候就是产品的身份证，一旦发生食品安全问题，就能找到源头。如果这是一个新技术的话，在法律中增加这个规定是没问题的。

记者：但这个技术的引入却遭到了诸多行业的反对和质疑。

王锡锌：这其实不是对技术本身的质疑，而是对如何分摊的质疑。大家需要公平的分摊方式。这个技术引入以后，谁来承担成本，是政府，还是产品生产者，还是广大消费者？这个成本如果分摊不合理，就会引起一些抵制。

记者：现在还有人对政策出台背后的利益提出质疑，您怎么看？

王锡锌：如果他们所提出的问题是真实的，质检总局把电子监管网独家的交给这个企业，指定生产商必须加入这个监管网，而这个监管网和质检总局信息中心还是有利益关系的，我认为这涉及到行政监管机构的中立性问题。从现代公共服务的基本要求来看，这些机构应该是中立的，不能直接涉及到利益，这同时也违背了依法行政的要求。从法治的角度来说，权力的行使必须是有正当的目的。如果涉及到自己的利益，目的的正当性就会受到质疑。

记者：国家质检总局信息中心作为一个事业单位，参股企业是否违法？

王锡锌：事业单位参股企业，原来这种做法是比较普遍的，比如说高等院校不仅参股，而且自己还有很多独立的股份。事业单位的职能到底是什么，能否进行营利活动，法律这块没有明确禁止。很多事业单位都在进行营利活动，事业单位和所属的行政机关之间，实际上是有内在关系的。如果法律上对事业单位的赢利性设定不够明确的话，就会成为政府部门进入营利活动的跳板。